Чи буде продовжена реформа оборонних закупівель?
Останнім часом реформа оборонних закупівель стала лакмусовим папірцем у мінімізації корупції в армії. Від експертів у цій сфері до воїнів, які боронять країну, – всі спостерігали та брали участь у процесі реформування.
Існує багато різних варіантів, якою може бути система оборонних закупівель. У кожній країні ЄС чи НАТО є свої особливості, є багато відмінностей між країнами – тому універсального рецепту немає. Проте, всі вони або більшість, мають і багато спільних рис.
За основу ми взяли британську модель. За розміром Збройних Сил, чисельністю населення така модель більш адаптивна, ніж наприклад, американська. Остання, за рахунок великих бюджетів має істотно більшу самостійність видів Збройних Сил, в тому числі і в закупівлях.
Зрештою, ми описали модель, якими мають бути оборонні закупівлі в Україні, враховуючи як прагнення до євроатлантичної інтеграції, так і нашу об’єктивну, місцями сумну, реальність. Якщо сказати коротко про цю модель та зміни, які ми вже запустили, то нам треба:
1) Зміна законодавства у сфері з радянського на європейське
2) Управляти системою через інструменти політики та припинити робити "захід сонця вручну"
3) Створювати автономну закупівельну агенцію, де працюватимуть фахівці-закупівельники, а не державні службовці – "економісти" широкого профілю.
4) Створювати систему забезпечення якості оборонної продукції "Як в НАТО" і не вигадувати велосипедів та позбутися радянських підходів.
5) Інтегруватися в систему закупівель НАТО та використовувати її для потреб Збройних Сил України.
Тож яка подальша доля цих змін? Чи можлива зміна курсу реформ? Чому це важливо для армії?
Щоб відповісти на всі ці питання, спробую коротко нагадати про ключові етапи реформування оборонних закупівель останніх років.
▪ Міністерство оборони стало першим центральним органом виконавчої влади, який в 2015 році розпочав тестування системи електронних публічних закупівель "Прозорро"
▪ За результатами пілоту наша команда почала готувати законопроєкт про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони. Його основна мета – спрощення процедури закупівель для сил оборони і безпеки в особливий період із використанням "Прозорро". Закон було ухвалено 12 травня 2016 року. Більше ніж за 4 роки дії Закону було укладено 6670 договорів на суму 56,7 млрд грн різними замовниками
▪ Розпочато процес інтеграції з системою закупівель НАТО - Агенцією з підтримки та постачання. Незважаючи на те, що адаптація національного нормативного поля досі триває, вже наприкінці 2019 року пройшли перші процедури закупівель. Головна мета - забезпечити потреби у військовій техніці за умови відсутності необхідного товару на національному ринку або у разі високої неринкової вартості
▪ Розпочато створення системи державного гарантування якості. Розроблено та подано на схвалення Уряду Концепцію створення системи державного гарантування якості оборонної продукції
▪ Розроблено цільову модель інтегрованої системи закупівель у Міністерстві оборони, за якою відбувалися основні заходи з реформування з вересня 19-го року.
В чому ж полягає реформа оборонних закупівель, активна фаза якої тривала останні півроку? У системності!
1. Міноборони спільно з Мінрозвитку економіки та комітетом безпеки, оборони та розвідувальної діяльності підготували проєкт закону "Про оборонні закупівлі"
Цей закон закладає підвалини для всієї нової системи оборонних закупівель, що стосується не тільки Міністерства оборони, але й всіх інших сил безпеки і оборони. Про нього повідомлялося раніше:
- Ексміністр оборони про реформу
- Про прозорість і конкуренцію
- Про підготовку до другого читання
Проєкт закону створює систему, яка запроваджує необхідність формування політики оборонних закупівель, тобто підготовку, схвалення різних підзаконних актів, що регулюватимуть:
▪ новий порядок планування закупівель
▪ методику обрахунку вартості життєвого циклу
▪ порядок проведення закупівель у єдиного постачальника
▪ порядок проведення випробувань
▪ порядок формування та функціонування електронного реєстру виробників тощо.
Важливою його особливістю є запровадження різних видів процедур закупівель, зокрема - із законодавчим врегулюванням закупівель через спеціалізовані міжнародні організації, що існують в сфері оборони і безпеки (Агенція НАТО з підтримки та постачання і Програма міжнародних військових продажів США).
Окрім цього, законопроєкт передбачає можливість для Міністерства оборони утворити Централізовану закупівельну організацію, що може діяти в інтересах всіх сил оборони і безпеки. Це дозволить консолідувати однотипні закупівлі, досягати більшої ефективності через економіку масштабів і мінімізувати корупційну складову.
Слід також зазначити, що проєкт ЗУ "Про оборонні закупівлі" інтегрує в себе процедури Закону України "Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони". Законопроєкт також запроваджує можливість використання в оборонних закупівлях інструментів з державного гарантування якості оборонної продукції, що є стандартом НАТО.
У своїх перехідних і прикінцевих положеннях законопроєкт передбачає зниження рівня таємності оборонних закупівель, які сьогодні ще існують під назвою "державного оборонного замовлення". Внесенням змін до Закону "Про державну таємницю" скасовуються надмірні підстави до засекречення державного оборонного замовлення. Наприклад, зараз весь документ державного оборонного замовлення є таємним, незалежно від того, чи є реальні підстави засекречення тієї чи іншої позиції у списку. Така закритість документу створює надвелику кількість корупційних ризиків, які, без перебільшення, можуть суттєво вплинути на обороноздатність країни.
2. Створення Центру оборонних закупівель
Першим і основним зусиллям всередині Міністерства оборони стало створення Центру оборонних закупівель, який має об’єднати в собі проведення всіх централізованих оборонних закупівель. Наразі це здійснюють два різних Департменти в складі центрального апарату Міноборони.
Створення Центру також вирішить проблему розмежування повноважень між формуванням політики оборонних закупівель та її реалізацією, що передбачено Концепцією оптимізації центральних органів виконавчої влади.
Над створенням такої організації ми почали роботу ще навесні 2019 року, коли обговорювалася можливість отримання Міноборони повноважень щодо прямих імпортних закупівель. Проте тоді керівництвом Міноборони було вирішено утворювати таку спроможність в Департаменті Міноборони.
Повторно ми розпочали цей процес у вересні 2019 року. Може здатися, що створити Центр в органі влади – легко і швидко, адже їх існує безліч при різних органах. Але дотепер не існує жодного Центру закупівель при ЦОВВ, який би від початку створювався як установа, що отримуватиме кошти з державного бюджету. Відповідні організації в Мінекономрозвитку - ДУ "Професійні закупівлі", що вже визначена Централізованою закупівельною організацією та Мінохорони здоров’я - ДП "Медичні закупівлі України", створювались і отримували кошти за рахунок міжнародної допомоги та власної професійної діяльності. І хоч ми брали за основу їхні організаційні документи і досвід, проте часу на отримання грантів не було. Ми мали одразу формувати організацію - отримувача бюджетних коштів із належним рівнем фінансування.
Тож, створення такого Центру, із прокладанням всього бюрократичного шляху "з нуля" зайняло декілька місяців, і вже 24 грудня 2019 року Положення про Центр було затверджено Міністром оборони України. За ці декілька місяців концепція змінювалася неодноразово – від державного підприємства до державної установи поза межами чисельності центрального апарату чи Збройних сил до установи за рахунок чисельності Збройний Сил. Не вдаючись у деталі щодо відмінностей – варто зазначити, що ніхто достеменно не знав, який саме варіант "злетить" у короткі терміни – тому йшли "по приборах". Сварилися, дискутували і всередині міністерства, і з іншими органами влади, але, врешті, утворили. Вже 11 лютого був призначений керівник – Коба Тетяна Миколаївна, без якої б ця структура ніколи не утворилася.
Зараз ведеться робота над укомплектуванням та набуттям спроможності виконувати свою роботу. За нашими планами, в цьому році Центр мав би перебрати на себе всі публічні закупівлі і в наступному році – перебирати на себе закупівлю озброєння та військової техніки.
Але Центр закупівель сформований як установа Збройних Сил України (тобто як державна/бюджетна установа). Такі установи, як правило, мають низький рівень фінансування. Тому критичним та ще невирішеним завданням є забезпечення нормального фінансування Центру оборонних закупівель. Для цього Міністерством оборони були розроблені зміни у Постанову Кабінету Міністрів України, яка регулює фінансування бюджетних установ (№1298). Зміни полягають у тому, що до окладів працівників Центру закупівель застосовуються коефіцієнти, які дозволяють збільшити фінансування на рівень, близький до ринкового та достатній, щоб залучати фахівців-закупівельників. Проєкт постанови було затверджено попереднім Урядом, проте у зв’язку зі зміною він має бути перепогоджений та перезатверджений чинним Урядом Шмигаля.
Схвалення запропонованих Міноборони змін до Постанови свідчитиме про те, що реформа оборонних закупівель буде тривати, принаймні в частині реалізації політики оборонних закупівель та імплементації нового закону України про оборонні закупівлі.
3. Директорат політики оборонних закупівель
Замикаючою ланкою в цій системі має бути Директорат політики оборонних закупівель. Це має бути цілком нова структура для Міністерства, основне завдання якої - формування державної політики оборонних закупівель.
Що мається на увазі? Досі органи влади, Міністерства – заточені на роботу "по команді", "за наказом", коли виконавці чекають конкретних вказівок і ніхто насправді не знає і не особливо цікавиться, куди ж прямує Міністерство? Які перед нами глобальні цілі? Основні пріоритети? Що ми робили не так? Що потрібно робити, щоб бути кращими?
Ми не аналізуємо, що ми робимо і не робимо висновки з наших помилок. Ми не фіксуємо, не узагальнюємо власний досвід і не коригуємо наших дій, окрім, хіба що, випадків кримінальних справ.
Саме тому так важливо впроваджувати врядування на основі політик, і саме для цього ми вели роботу надстворенням Директорату політики оборонних закупівель.
Політика оборонних закупівель передбачає створення з нуля та запровадження в Міноборони конкретних процесів –управління вартістю життєвого циклу озброєння та військової техніки, впровадження стандарту НАТО з програмного управління, управління якістю, тощо.
Саме для цього має функціонувати Директорат політики оборонних закупівель.
Ми розробили та затвердили структуру і положення такого Директорату. Та наразі буде продовжуватись цей процес чи ні – відкрите питання.
Але продовження реформування центрального апарату Міноборони та продовження реформи публічного адміністрування є критично важливим для реформи оборонних закупівель.
4. Система державного гарантування якості оборонної продукції
Державне гарантування якості – це процес оцінювання відповідності системи менеджменту якості виробників/постачальників вимогам ІСО 9001 та стандартів НАТО серії AQAP (Allied quality assurance publications – союзні публікації НАТО із забезпечення якості), який дозволяє замовнику отримати впевненість в якості оборонної продукції.
Вже скоро Кабінет міністрів України розгляне розпорядження про затвердження Концепції створення системи державного гарантування якості оборонної продукції. Схвалення цього документу буде ознакою продовження реформи. Знадобиться ще немало часу, щоб налаштувати таку систему, тому головне – не звертати з цього шляху.
5. Міжнародні закупівлі через Агенцію НАТО з підтримки та постачання (АНПП)
Спроможність закупляти через систему закупівель НАТО – АНПП ми почали розробляти ще в 2015 році.
Основна мета – забезпечити можливість закупівлі товарів, робіт або послуг, недоступних на національному ринку. В цілому, через АНПП ми можемо покрити ті потреби, які неможливо задовольнити на національному ринку, або ми досягаємо економії коштів бюджету Міноборони, купуючи "в складчину" з іншими країнами-членами НАТО.
Наприкінці 19-го року ми досягли значного прогресу – завершили законодавче унормування та оплатили перші наші заявки. Зараз, хоч пандемія коронавірусу уповільнила роботу НАТО та його структур, процес іде. І вже в цьому році ми завершимо наші перші закупівлі через цю систему (детальніше тут).
Ця спроможність вже є у Міністерства оборони України. Я був контактною особою впродовж 5 років, поки тривав проєкт. Наразі естафета передана талановитій та бойовій капітанці Інні Сорві, яка робить все для того, щоб механізм працював і надалі.
Якщо Міноборони й надалі користуватиметься системою закупівель через АНПП, значить реформа була зроблена недаремно. А Україну сприйматимуть як надійного партнера в цій сфері.
Попереду ще не один рік роботи, щоб нова система працювала ефективно, та всі її елементи були створені та набули спроможностей. Але зупинка або зміна курсу несе в собі ризик паралізації процесів закупівель. Зараз ми буквально "не переправі" - ще діє стара система закупівель, новий закон чекає другого читання, перш ніж всі процеси будуть офіційно запущені. Якщо на цій переправі змінювати концепцію чи змінювати рішення щодо створення структур, які цю нову систему мають виконувати, – є ризик опинитися в ситуації, коли старою системою вже неможливо користуватися, а новою – ще неможливо.
Джерело: блог експерта Проєктного офісу реформ Міністерства оборони України Артура Переверзєва.
